Kan myndighederne ekspropriere fast ejendom til at varetage hensyn til private virksomheder?
Indledning
Ifølge Grundlovens § 73 er ejendomsretten ”ukrænkelig”. Dette er dog blot et udgangspunkt med modifikationer. Det hedder således videre i bestemmelsen, at ”Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom uden hvor almenvellet kræver det”. Myndighederne kan altså godt kræve at overtage privatejet jord, hvis almenvellet kræver det. At almenvellet ”kræver” afståelsen er i praksis fortolket som et krav om, at en ekspropriation skal være nødvendig for opnåelse af formål, som kommer offentligheden til gode. Endelig kan ekspropriation ”…kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning”.
De fleste kan godt forstå, at en motorvej eller en jernbane ikke kan sno sig uden om en enkelt ejendom, fordi en grundejer ikke ønsker at afstå jord til formålet. Afståelse af jorden er nødvendig til gennemførelse af projektet, som er i offentlighedens interesse. Afstås jorden ikke frivilligt mod den tilbudte erstatning, må der derfor gennemføres en ekspropriation. Sådanne sager om ekspropriation til infrastruktur giver sjældent anledning til diskussioner om, hvorvidt ekspropriationen er lovlig. Allerede det, at der normalt foreligger en anlægslov vedtaget af Folketinget, gør det let for den eksproprierende myndighed at påvise nødvendigheden af arealafståelsen.
I andre tilfælde kan det være mere uklart, om ekspropriationen er nødvendig af hensyn til offentligheden og dermed lovlig. Særligt hvis ekspropriationen angår varetagelse af hensyn til private virksomheder, kan indgrebet let møde modstand fra den eksproprierede. Selvom det fremgår af Grundlovens § 73, at ekspropriation kun kan ske ”ifølge lov”, kan ekspropriation ifølge Planloven også gennemføres af en kommune på baggrund af en lokalplan vedtaget af byrådet. I disse tilfælde vedtages altså ikke en specifik lov, men ekspropriationen baseres alene på en henvisning til planloven og et flertal blandt lokalpolitikerne. Lokalplaner omfatter ofte forhold vedrørende privatejede ejendomme.
Sagen i Roskilde
Et godt eksempel herpå var Roskilde Kommunes ekspropriation i 2012 af et 50 ha. stort areal på festivalområdet ved ”Den Orange Scene” i Roskilde. Arealet, som blev eksproprieret, var en del af et større velindtjenende havecenter, der havde ligget på stedet i mange år. Kommunen havde dog andre planer med området, som blev offentliggjort i 2010 i en ”helhedsplan” (forarbejde til en lokalplan). Planen beskrev formålet som udvidet anvendelse til bl.a. festivalformål. Helhedsplanen var en nøje gengivelse Roskilde Festivals egne ønsker, som var publiceret af festivallen året før. Men i kommunens version var der nu også tilføjet et fremtidigt ”Idrætscenter” beliggende der hvor der senere blev gennemført en ekspropriation.
På baggrund af helhedsplanen vedtog kommunen i 2011 en lokalplan. Herefter blev der indgået aftaler om arealafståelse med nogle grundejere. Men den ejer, som drev havecentret, ønskede ikke at sælge. Den del af hans ejendom, som kommunen ønskede at overtage, havde han allerede i en årrække udlejet til Roskilde Festival i de 2-3 uger, der var behov for det. Og han var fortsat indstillet på at leje jorden ud så han kunne bruge ejendommen til havecentret resten af året. Da der ikke blev indgået en frivillig aftale, eksproprierede kommunen jorden.
Sagen blev indbragt for Natur- og Miljøklagenævnet af grundejeren, som gjorde gældende, at ekspropriationen ikke var lovlig, idet den ikke skete for at tilgodese almenvellet. Dette blev nærmere begrundet med, at der i realiteten blev eksproprieret til et privat foretagende, nemlig Roskilde Festival. Der blev også påpeget manglende proportionalitet, idet Roskilde Festival reelt kun lagde beslag på ejendommen i cirka 14 dage om året. Endelig henviste grundejeren til, at han uden problemer havde lejet arealerne ud til samme formål i årevis, hvorfor der ingen grund var til, at han nu skulle fratages ejerskabet til sin jord.
Nævnet godkendte imidlertid ekspropriationen med 6 stemmer mod 4. Sagen blev herefter indbragt for domstolene, som også vurderede at ekspropriationen var gyldig. Begge steder blev det lagt til grund, at netop et idrætscenter var til gavn for almenvellet og at arealafståelsen var nødvendig for realisering af formålet.
Sagen i Thisted
En nyere sag fra Thisted Kommune faldt omvendt ud til grundejerens fordel, idet en ekspropriation til fordel for en privat virksomhed ikke blev godkendt.
Thisted Kommune traf i 2022 afgørelse om ekspropriation af et landbrugsareal til udvidelse af en eksisterende erhvervsvirksomhed.
Ekspropriationen skete til virkeliggørelse af en lokalplan, hvis formål var at fastlægge områdets anvendelse til erhvervsformål. Det fremgik bl.a. af lokalplanen, at virksomheden de senere år havde været i en stærk vækst, og at der derfor var brug for at udvide virksomhedens bebyggelsesareal.
Afgørelsen blev påklaget til Planklagenævnet af ejeren af landbrugsjorden. Nævnet fandt det ikke godtgjort, at virksomhedens udvidelsesbehov var så tungtvejende, at det kunne begrunde så væsentlige indgreb som ekspropriation af en del af klagerens ejendom. Nævnet lagde i den forbindelse vægt på,
- at der var tale om ekspropriation til fordel for en privat virksomheds udvidelse,
- at der lå flere erhvervsområder inden for en relativt kort afstand, og at
- virksomheden i øvrigt rådede over flere ejendomme.
Nævnet fandt derfor ikke, at ekspropriationen var lovlig og ophævede derfor afgørelsen.
Kommunen anmodede efterfølgende nævnet om at genoptage afgørelsen og anførte, at nævnets rimelighedsvurdering var baseret på et ukorrekt og utilstrækkeligt oplysningsgrundlag, bl.a. med henvisning til at der inden for en afstand af ca. 20 km reelt ikke fandtes et erhvervsområde, der kunne rumme virksomheden. På den baggrund genoptog nævnet sagen og foretog herefter en fornyet vurdering af ekspropriationens lovlighed.
Nævnet fandt i den forbindelse, at selvom ekspropriationen i snæver forstand var nødvendig eftersom afståelsen ikke kunne gennemføres frivilligt, idet der ikke var eksproprieret mere areal end nødvendigt, idet en midlertidig rådighed ikke ville opfylde formålet, idet selvrealisering ikke ansås realistisk og idet ekspropriationen måtte anses som nødvendig for lokalplanens virkeliggørelse, da fandt et flertal på 9-2 i Planklagenævnet alligevel, at virksomhedens udvidelsesbehov ikke kunne begrunde et så væsentlig indgreb som ekspropriation.
Flertallet lagde afgørende vægt på, at der eksproprieredes til fordel for en privat virksomhed og at lokalplanen således alene var udarbejdet med henblik på udvidelse af den pågældende virksomhed.
Sagen i Hjørring
I Hjørring Kommune blev der i 2007 eksproprieret til adgangsvej til et privat vandværk. Også her var temaet bl.a., om man lovlig kunne ekspropriere til et privat foretagende, idet klager gjorde gældende, at ”Ekspropriationen er ikke tilstrækkelig nødvendig, ligesom den begrænsede almene interesse, der er i ekspropriationen, ikke er tilstrækkeligt tungtvejende i forhold til de ulemper, der pålægges klageren”. Naturklagenævnet og Vestre Landsret mente godt, kommunen kunne ekspropriere med følgende begrundelse:
”Efter bevisførelsen herunder Kim Bachs forklaring (kommens medarbejder) kan det lægges til grund, at det ikke var muligt at finde en løsning mellem Jørgen Østergaard (den eksproprierede) og Em Vandværk med henblik på at sikre adgangsforholdene til vandværket. Det må endvidere lægges til grund, at behovet for adgang ad en befæstet vej til vandværket for at sikre driften og dermed vandforsyningen for Em Vandværks brugere overstiger de ulemper, som Jørgen Østergaard påføres ved driften af sit landbrug”.
Hensynet til vanværkets brugere var altså at tilgodese almenvellet.
Sammenfatning
Det synes oplagt at årsagen til, at ekspropriationen i Roskilde blev godkendt, var, at der ikke alene blev varetaget hensyn til den private virksomhed Roskilde Festival. Det blev også lagt til grund, at almenvellet blev tilgodeset i form af et idrætsanlæg.
Det forlyder, at idrætsanlægget ikke er etableret eller i hvert fald ikke er udbygget i henhold til lokalplanens beskrivelser. Om sådan en retrospektiv realitetstest af nødvendighedskravet kan få indvirkning på lovligheden af ekspropriationen er tvivlsomt. Der foreligger retspraksis på, at hvis det blot på tidspunktet for kommunens beslutning om ekspropriation er velbegrundet at antage, at der på tidspunktet er brug for arealet til det pågældende formål og der er afsat penge i budgetterne til at finansiere det i de nærmeste år, så godkender man ekspropriationen. Man straffer altså ikke den eksproprierende myndighed for at fx generel økonomisk tilbagegang sætter et projekt i stå.
Praktiske konsekvenser i forbindelse med tilbagerulning af en for længst gennemført ekspropriation kan muligvis også spille ind, omend der ses at være væsentlige retssikkerhedsmæssige problemer ved ikke-realiserede ekspropriationsformål i forhold til nødvendighedskravet.
I sagen fra Thisted var der ikke tale om et nødvendigt hensyn til almenvellet, hvorfor ekspropriationen blev underkendt. Her var der reelt kun var én part, som skulle have fordel af ekspropriationen, nemlig den virksomhed, der skulle udvide. Havde der derimod været tale om gennemførelse af en generel og velbegrundet udvidelse af erhvervsområdet som sådan, ville udfaldet sandsynligvis have været et andet. Man kan så overveje, hvad Kommunen kan gøre, hvis der som i Thisted reelt kun ér en virksomhed, som har brug for mere areal. Svaret må være, at hvis den pågældende virksomhed ellers ikke beskæftiger sig med formål af almen interesse, er dette ifølge afgørelses logik ikke en kommunal opgave, og virksomheden må derfor selv gå i markedet og købe den ejendom, den har brug for.
Hensynet til almenvellet blev også afgørende i sagen fra Hjørring, selvom der rent faktisk kun var én virksomhed, som blev tilgodeset. Men denne virksomhed varetog hensyn til almenheden, nemlig nødvendig infrastruktur i form af drift af vandværk, hvilket blev afgørende for godkendelse af ekspropriationen i den sag.
Konklusionen må altså være, at der godt kan eksproprieres til varetagelse af private interesser. Men der skal overordnet også være tale om offentlige interesser, og disse skal i sig selv kunne bære sagen igennem. Fx ved at der stilles arealer til rådighed for generel erhvervsudøvelse, forudsat der er behov for dette som en del af den almindelige fysiske planlægning. Eller at der stilles areal til rådighed for noget, som kan betegnes som nødvendig infrastruktur, uanset at dette realiseres af private virksomheder eller blot en enkelt.
Lovligheden af ekspropriationen er én ting. Noget andet er den erstatning, som den eksproprierede modtager, og som gerne skulle udgøre ”fuld erstatning” jf. Grundlovens § 73. Det er dog langt fra altid, at grundejeren oplever, at der sker en rimelig vederlæggelse for afståelsen, fx fordi man kan have haft planer med ejendommen, som ikke afspejles i den aktuelle offentlige planlægning. Dette kan i så fald påklages i en særskilt proces og er ikke behandlet i denne artikel.
---oo0oo---
HOMANN Advokater rådgiver om de fleste aspekter af sagen om fast ejendom og miljøret, herunder også ekspropriationssager. Kontakt gerne advokat Nicolai Platzer Funder eller en af kontorets øvrige eksperter for en vurdering af din sag.