Indledning
Artiklen behandler spørgsmålet om, hvorvidt en myndighed frit kan vælge mellem tvangsmæssig overtagelse af kontrol med privat jord eller at acceptere at ejeren i forvejen og fremadrettet frivilligt stiller arealet til rådighed for den anvendelse, som offentligheden ønsker?
Dette spørgsmål har været aktuelt i en række sager, som har været behandlet både i nævn og domstolene. Overtagelse af kontrol med privat fast ejendom kan ske i form af, at myndigheden pålægger ejeren en rådighedsindskrænkning, fx i form af en fredning eller andre begrænsninger pålagt ved tinglyst myndighedsindgreb. Det kan også ske ved ekspropriation, hvis myndigheden mener, at overtagelse af ejerskab er nødvendigt.
En sag, som har været i medierne, var sagen om ekspropriation af et større areal ved Roskilde Festival, som ellers i en årrække havde været lejet ud til festivalen på markedsvilkår. Se om denne sag her: Ekspropriation af fast ejendom til private formål
En anden type sag, nemlig om fredning af natur, har været oppe i medierne i forbindelse med myndighedernes ønske om fredning af en trampesti langs med Stevns Klient, som grundejerne i forvejen stillede til rådighed for offentlig færdsel.
Den sidstnævnte sag analyseres her for at belyse, i hvilket omfang myndighederne frit kan vælge mellem en aftalemæssig løsning eller et tvangsmæssigt indgreb.
Fredning, som der var på tale i sagen om Stevns Klint, minder på mange måder om ekspropriation, idet myndigheden her nedlægger strenge restriktioner for anvendelse af jorden, hvilket der typisk gives en erstatning for.
Fredning af Stevns Klint
Baggrund: Stevns Klint og trampestien
Allerede i 1955-1957 på gik der overvejelser om fredning af Stevns Klint på et sted, hvor der i forvejen visse steder var naturligt etableret trampesti på en række lodsejeres jorde på toppen af klinten.
De pågældende ejere afgav den gang erklæring om, at de ikke ville modsætte sig offentlig færdsel langs klintens overkant som hidtil, men at de på den anden side ikke ville have en tinglyst servitut herom trukket ned over hovedet.
Fredningsnævnet afsagde i 1955 en fredningskendelse, hvorefter lodsejerne ”måtte antages ikke i fremtiden at ville forhindre offentlig færdsel til fods langs klintens overkant”. Overfredningsnævnet stadfæstede kendelsen i 1957 med samme begrundelse. Af Overfredningsnævnets kendelse fremgik det videre, at lodsejerne fortsat kunne benytte "passagearealet" som landbrugsjord. Interesserne var vejet op imod hinanden og man havde fundet en løsning i mindelighed. Der blev altså ikke gennemført en fredning.
I februar 2003 fremsatte Danmarks Naturfredningsforening (DN) endnu et forslag om fredning af Stevns Klint. Formålet var (igen) at få etableret og opretholdt en sti ud til klinten. I forlængelse heraf indgik en række lodsejere og Stevns Kommune i 2004 frivillige aftaler om fri offentlig færdsel på trampestien mod at kommunen vedligeholdt stien på de pågældende lodsejeres ejendomme.
Under høringen af DN’s forslag om fredning udtalte Skov- og Naturstyrelsen, at man ikke kunne tiltræde forslaget, da det efter Styrelsens opfattelse bedre kunne gennemføres gennem de allerede indgåede frivillige aftaler. På den baggrund afviste Fredningsnævnet enstemmigt DN’s fredningsforslag. Nævnet lagde vægt på, at selv om aftalerne i princippet kunne opsiges, havde Fredningsnævnet - på baggrund af kommunens og lodsejernes tilkendegivelser om at ville videreføre den indgåede aftale for at undgå et tvangsmæssigt indgreb - tillid til, at dette ville kunne lade sig gøre. Nævnet bemærkede desuden, at offentligheden formentlig ville udvise større hensyn til omgivelserne, når stiadgangen beroede på lodsejernes velvilje, end hvis den var påtvunget gennem en fredning.
Fredningsnævnets afgørelse blev af DN indbragt for Naturklagenævnet, der i august 2004 stadfæstede Fredningsnævnets kendelse. Flertallet lagde også vægt på de frivillige aftaler og anførte, at der på den baggrund ikke ”for nærværende” fandtes at være ”tilstrækkeligt grundlag for at anvende Fredningsinstituttet til gennemførelse af en sti”.
Den nye fredningssag
Fredningssag 1
Allerede i 1955-1957 på gik der overvejelser om fredning af Stevns Klint på et sted, hvor der i forvejen visse steder var naturligt etableret trampesti på en række lodsejeres jorde på toppen af klinten. De pågældende ejere afgav den gang erklæring om, at de ikke ville modsætte sig offentlig færdsel langs klintens overkant som hidtil, men at de på den anden side ikke ville have en tinglyst servitut herom trukket ned over hovedet.
Fredningsnævnet afsagde i 1955 en fredningskendelse, hvorefter lodsejerne ”måtte antages ikke i fremtiden at ville forhindre offentlig færdsel til fods langs klintens overkant”. Overfredningsnævnet stadfæstede kendelsen i 1957 med samme begrundelse. Af Overfredningsnævnets kendelse fremgik det videre, at lodsejerne fortsat kunne benytte "passagearealet" som landbrugsjord. Interesserne var vejet op imod hinanden og man havde fundet en løsning i mindelighed. Der blev altså ikke gennemført en fredning.
Fredningssag 2
I februar 2003 fremsatte Danmarks Naturfredningsforening (DN) endnu et forslag om fredning af Stevns Klint. Formålet var (igen) at få etableret og opretholdt en sti ud til klinten. I forlængelse heraf indgik en række lodsejere og Stevns Kommune i 2004 frivillige aftaler om fri offentlig færdsel på trampestien mod at kommunen vedligeholdt stien på de pågældende lodsejeres ejendomme.
Under høringen af DN’s forslag om fredning udtalte Skov- og Naturstyrelsen, at man ikke kunne tiltræde forslaget, da det efter Styrelsens opfattelse bedre kunne gennemføres gennem de allerede indgåede frivillige aftaler. På den baggrund afviste Fredningsnævnet enstemmigt DN’s fredningsforslag. Nævnet lagde vægt på, at selv om aftalerne i princippet kunne opsiges, havde Fredningsnævnet - på baggrund af kommunens og lodsejernes tilkendegivelser om at ville videreføre den indgåede aftale for at undgå et tvangsmæssigt indgreb - tillid til, at dette ville kunne lade sig gøre. Nævnet bemærkede desuden, at offentligheden formentlig ville udvise større hensyn til omgivelserne, når stiadgangen beroede på lodsejernes velvilje, end hvis den var påtvunget gennem en fredning.
Fredningsnævnets afgørelse blev af DN indbragt for Naturklagenævnet, der i august 2004 stadfæstede Fredningsnævnets kendelse. Flertallet lagde også vægt på de frivillige aftaler og anførte, at der på den baggrund ikke ”for nærværende” fandtes at være ”tilstrækkeligt grundlag for at anvende Fredningsinstituttet til gennemførelse af en sti”.
Fredningssag 3
I 2014 blev Stevns Klints optaget på UNESCO’s Verdensarvsliste.
I 2015 rejste Danmarks Naturfredningsforening (DN) atter en sag om fredning, denne gang sammen med Stevns Kommune. Baggrunden var en bekymring for, om de frivillige aftaler om offentlig adgang kunne opretholdes, da de i teorien kunne opsiges. Det var altså grundlæggende de samme overvejelser, som i tidligere afgørelse i 2003 og 2004.
I 2017 traf Fredningsnævnet enstemmigt afgørelse om at gennemføre fredning. Afgørelsen blev den 29. januar 2021 stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet, der bl.a. lagde vægt på Stevns Klints optagelse på UNESCO’s Verdensarvslisten. Fredningen omfattede både trampestien og en række landbrugsarealer, hvor der skulle etableres en dyrkningsfri bræmme.
Herefter indbragte 55 lodsejere sagen for Retten i Roskilde, hvor spørgsmålet om grundlovens § 73 kom i centrum. Lodsejerne gjorde gældende, at fredningen ikke opfyldte kravet om aktuel nødvendighed, bl.a. fordi de frivillige aftaler om et stiforløb over deres ejendommen fortsat var gældende og sikrede offentlighedens adgang. Lodsejerne henviste desuden til, at offentlighedens adgang i forvejen var sikret af naturbeskyttelseslovens kapitel 4.
Under henvisning hertil gjorde lodsejerne igen gældende, at nødvendighedskriteriet ikke var opfyldt, idet der vedvarende var sket ”selvrealisering” ved frivillig opfyldelse af formålet – nemlig via de omtalte frivillige aftaler om adgang. Lodsejerne understøttede dette ved at afgive bindende proceserklæringer, hvor de forpligtede sig til at opretholde stiforløbet på frivilligt grundlag, og erklærede, at de var villige til at sikre adgangen gennem tinglyste deklarationer.
Retten i Roskilde anførte i sine enstemmige præmisser bl.a., at
- Der ikke var fremlagt nærmere oplysninger om, hvorfor den i fredningsforslaget fastsatte bræmme skulle have en bredde på 25 meter fra klintekanten,
- Der ikke er fremlagt oplysninger om, hvorvidt formålet med fredningen kan opnås ved en smallere bræmme,
- Der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger til at retten kunne afgøre, om fredningsafgørelsen på dette punkt (bræmmens bredde) var truffet efter en behørig afvejning af relevante hensyn, og om at der ved afgørelsen var taget højde for sagsøgernes indsigelser, der var fremsat i forbindelse med fredningsprocessen og under sagen, og at
- Retten derfor ikke kunne afgøre, om fredningsafgørelsen var truffet på baggrund af mangelfulde oplysninger, eller om det udøvede skøn var åbenbart urigtigt.
Efter bevisførelsen lagde retten videre til grund, at trampestien under den frivillige og aftalebaserede ordning siden marts 2005 og frem til nu har været åben for offentlig adgang, og at stien alene ved en enkelt episode af helt forbigående karakter og på et afgrænset stykke ved en lodsejers private ejendom havde været lukket for adgang.
Retten fandt derfor ikke grundlag for at antage, at der fremadrettet ikke ville kunne sikres fri adgang for offentligheden til både trampestien og Stevns Klint gennem frivillige aftaler med lodsejerne, som det hidtil har været tilfældet.
Da offentlighedens adgang til området kunne opnås gennem frivillige aftaler, var kriterierne for fredning, som disse skal administreres under hensyn til grundlovens § 73, ikke opfyldt. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om fredning ansås derfor som ugyldig og blev ophævet.
Sagen blev af myndighederne anket til Østre Landsret, som modsat Retten i Roskilde mente, at fredning var gyldigt pålagt lodsejernes ejendomme.
Landsretten vurderede ikke, at fredningen udgjorde et ekspropriativt indgreb. Dermed var fredningen ikke i strid med grundlovens § 73 og kravet om aktualitet og nødvendighed.
Landsretten lagde ved sin afgørelse desuden navnlig vægt på optagelsen af Stevns Klint på UNESCO’s verdensarvsliste samt de i området anførte naturværdier. Det kunne ikke føre til en anden vurdering, at lodsejerne og Lodsejerforeningen Stevns Klint Trampesti gennem en længere årrække havde opretholdt den frivilligt etablerede trampesti. Dette begrundende landsretten med, trampestien alene udgjorde en mindre del af den samlede fredningsafgørelse, 25 meters bræmmen, som sikrede, at linjeføringen af trampestien kunne flyttes i takt med udviklingen.
Ekspropriation til sikring af energiselskabs råden over arealer til prøveboringer
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 16. marts 2012 angik en lignende principiel afvejning mellem frivillighed og tvang. Hillerød Kommune besluttede at ekspropriere dele af to landbrugsejendomme for at sikre Københavns Energi (KE) midlertidig råden over arealer til fire prøveboringer.
I denne sag havde daværende Frederiksborg Amt i 2006 givet tilladelse til fire prøveboringer med en række betingelser, bl.a. at oppumpningen højst måtte udgøre 140.000 m³ grundvand, og at boringerne skulle udføres inden for to år. Miljøklagenævnet havde i 2008 stadfæstet tilladelsen.
I 2009 indgik KE frivillige aftaler med ejeren om etablering af boringerne samt råden over arbejds- og vejarealer. På trods af dette besluttede kommunen i november 2011 at gennemføre ekspropriation for at sikre KE en midlertidig råden over arealerne, indtil boringerne enten skulle gøres permanente eller nedlægges.
Ejeren klagede over ekspropriationen til Natur- og Miljøklagenævnet og gjorde gældende, at ekspropriationen var unødvendig, da KE allerede havde opnået den fornødne adgang gennem frivillige aftaler.
Natur- og Miljøklagenævnet lagde vægt på, at hjemlen til ekspropriation i vandforsyningsloven skulle anvendes i overensstemmelse med grundlovens § 73, hvorefter ekspropriationen skal være lovlig, nødvendig og tidsmæssigt aktuel.
Formålet med ekspropriationen var at sikre KE midlertidig rådighed over arealerne til boringer, et formål, der allerede var opfyldt gennem de frivillige aftaler med ejeren. Da ekspropriationen derfor ikke tilførte KE yderligere retsbeskyttelse, fandtes nødvendighedsbetingelsen ikke opfyldt.
Nævnet bemærkede, at behov for beskyttelse af boringerne mod forurening måtte ske via miljøbeskyttelseslovens regler og ikke gennem ekspropriation.
Perspektivering
Afgørelserne illustrerer, at frivillige ordninger kan udelukke behovet for ekspropriation – og i princippet også fredning, jf. Nævnet og Byretten i Stevns Klint sagen.
Her blev fredningen af Landsretten (modsat Retten i Roskilde) ikke anset som et ekspropriationslignende indgreb. Det fik bl.a. den betydning, at de retssikkerhedsgarantier for de private grundejere, som gælder i Grundlovens § 73 om ejendomsrettens ukrænkelighed, ikke fandt anvendelse. Det forhold, at grundejerne med deres velvillighed havde gjort en fredning overflødig, endte således med ikke at være afgørende.
I sagen om prøveboringerne, der ikke blev indbragt for domstolene, var grundlovens § 73 om ekspropriation anvendelig direkte, og grundejers frivillighed blev afgørende for, at der ikke kunne eksproprieres.
Hvad der udgør et ekspropriativt indgreb er ikke udelukkende afgjort af, hvad myndighederne kalder det. Er der tale om et indgreb, som på en individuel og atypisk hård måde rammer en (eller flere) grundejere, kan det efter en konkret vurdering udløse samme retsvirkninger som ifølge grundlovens § 36.
---oo0oo---
HOMANN Advokater rådgiver om alle aspekter af fast ejendom – herunder komplekse frednings- og ekspropriationssager. Kontakt gerne Advokat Nicolai Platzer Funder eller en af kontorets andre specialister for en vurdering af din sag og tilbud om bistand.