Indledning
Kan en myndighed gennemføre en tvungen overtagelse af privat jord, hvis ejeren allerede frivilligt stiller arealet til rådighed for den anvendelse, som offentligheden ønsker? Dette spørgsmål har været aktuelt i en række sager om ekspropriation.
Bl.a. én sag har særligt været i medierne, nemlig sagen om ekspropriation af et større areal ved Roskilde Festival, som ellers i en årrække havde været lejet helt frivilligt ud til festivalen på markedsvilkår. Lige indtil Roskilde Kommune ikke længere kunne blive enig med ejeren om prisen for areallejen.
En anden type sag, nemlig om fredning af natur, har været oppe i medierne i forbindelse med myndighedernes ønske om fredning af en sti langs med Møns Klient, som grundejerne der ellers stillede til rådighed for offentlig færdsel. Denne sag analyseres her for at belyse, i hvilket omfang myndighederne frit kan vælge om man skal aftale sig frem med en borger eller tvangsmæssigt overtage jorden. Fredning minder på mange måder om ekspropriation, idet myndigheden her nedlægger strenge restriktioner for anvendelse af jorden, hvilket der typisk gives en erstatning for.
Grundlovens § 73 fastslår, at ejendomsretten er ukrænkelig. Herefter følger det at ”ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.”
Kravet om, at almenvellet skal kræve indgrebet, indebærer, at ekspropriation, herunder fx i f.m. fredning, kun er lovlig, hvis den er nødvendig. Ifølge den juridiske teori indebærer nødvendighedsbetingelsen, at formålet ikke må kunne opnås med mindre indgribende midler. Dette rummer to betingelser: For det første, at ejeren ikke selv kan eller vil opfylde det tilsigtede formål. For det andet, at der ikke findes andre muligheder, fx alternative placeringer, til at opnå formålet. Hvis ejeren selv er villig og i stand til at realisere det ønskede formål (”selvrealisering”), kan ekspropriation derfor ikke gennemføres, medmindre formålet er af en karakter, som ejeren ikke selv kan realisere.
Derudover har Landsretspraksis præciseret vurderingen med et krav om aktuel nødvendighed, hvilket vil sige, at indgrebet skal være tidsmæssigt aktuelt. Selv om ekspropriationen kan anses for nødvendig og tidsmæssig aktuel for at gennemføre det i lovhjemlen anførte formål, vil en ekspropriation dog stadig kunne tilsidesættes, hvis indgrebet ikke står i rimeligt forhold til de interesser, der forfølges med formålet; altså en afvejning af proportionalitet.
Denne samlede nødvendighedsvurdering kan således give anledning til at overveje, hvorvidt frivillige løsninger har betydning for offentlighedens adgang til at ekspropriere ved fredning.
Dette blev sat på spidsen i en sag om fredningen af Stevns Klint, der nu verserer ved Østre Landsret.
Fredning af Stevns Klint
Baggrund: Stevns Klint og trampestien
Allerede i 1955-1957 på gik der overvejelser om fredning af Stevns Klint på et sted, hvor der i forvejen visse steder var naturligt etableret trampesti på en række lodsejeres jorde på toppen af klinten.
De pågældende ejere afgav den gang erklæring om, at de ikke ville modsætte sig offentlig færdsel langs klintens overkant som hidtil, men at de på den anden side ikke ville have en tinglyst servitut herom trukket ned over hovedet.
Fredningsnævnet afsagde i 1955 en fredningskendelse, hvorefter lodsejerne ”måtte antages ikke i fremtiden at ville forhindre offentlig færdsel til fods langs klintens overkant”. Overfredningsnævnet stadfæstede kendelsen i 1957 med samme begrundelse. Af Overfredningsnævnets kendelse fremgik det videre, at lodsejerne fortsat kunne benytte "passagearealet" som landbrugsjord. Interesserne var vejet op imod hinanden og man havde fundet en løsning i mindelighed. Der blev altså ikke gennemført en fredning.
I februar 2003 fremsatte Danmarks Naturfredningsforening (DN) endnu et forslag om fredning af Stevns Klint. Formålet var (igen) at få etableret og opretholdt en sti ud til klinten. I forlængelse heraf indgik en række lodsejere og Stevns Kommune i 2004 frivillige aftaler om fri offentlig færdsel på trampestien mod at kommunen vedligeholdt stien på de pågældende lodsejeres ejendomme.
Under høringen af DN’s forslag om fredning udtalte Skov- og Naturstyrelsen, at man ikke kunne tiltræde forslaget, da det efter Styrelsens opfattelse bedre kunne gennemføres gennem de allerede indgåede frivillige aftaler. På den baggrund afviste Fredningsnævnet enstemmigt DN’s fredningsforslag. Nævnet lagde vægt på, at selv om aftalerne i princippet kunne opsiges, havde Fredningsnævnet - på baggrund af kommunens og lodsejernes tilkendegivelser om at ville videreføre den indgåede aftale for at undgå et tvangsmæssigt indgreb - tillid til, at dette ville kunne lade sig gøre. Nævnet bemærkede desuden, at offentligheden formentlig ville udvise større hensyn til omgivelserne, når stiadgangen beroede på lodsejernes velvilje, end hvis den var påtvunget gennem en fredning.
Fredningsnævnets afgørelse blev af DN indbragt for Naturklagenævnet, der i august 2004 stadfæstede Fredningsnævnets kendelse. Flertallet lagde også vægt på de frivillige aftaler og anførte, at der på den baggrund ikke ”for nærværende” fandtes at være ”tilstrækkeligt grundlag for at anvende Fredningsinstituttet til gennemførelse af en sti”.
Den nye fredningssag
I 2015 rejste Danmarks Naturfredningsforening (DN) igen, denne gang sammen med Stevns Kommune, en fredningssag. Baggrunden var en bekymring for, om de frivillige aftaler om offentlig adgang kunne opretholdes, da de i teorien kunne opsiges. Det var altså grundlæggende de samme overvejelser, som i tidligere afgørelse i 2003 og 2004.
I 2017 traf Fredningsnævnet enstemmigt afgørelse om at gennemføre fredning. Afgørelsen blev den 29. januar 2021 stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet, der bl.a. lagde vægt på Stevns Klints optagelse på UNESCO’s Verdensarvsliste i 2014. Fredningen omfattede både trampestien og en række landbrugsarealer, hvor der skulle etableres en dyrkningsfri bræmme.
Herefter indbragte 55 lodsejere sagen for Retten i Roskilde, hvor spørgsmålet om grundlovens § 73 kom i centrum. Lodsejerne gjorde gældende, at fredningen ikke opfyldte kravet om aktuel nødvendighed, bl.a. fordi de frivillige aftaler fortsat var gældende og sikrede offentlighedens adgang.
Lodsejerne fremhævede, at det etablerede, frivillige, stiforløb hen over lodsejernes ejendomme langs en stor del af klinteprofilet gjorde, at det ikke var nødvendigt at gennemføre en ekspropriation til sikring af offentlighedens adgang. Lodsejerne påberåbte sig endvidere, at det etablerede stiforløb var værnet af adgangsreglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 4. Under henvisning hertil gjorde lodsejerne gældende, at nødvendighedskriteriet ikke var opfyldt, idet der var sket ”selvrealisering” ved frivillig opfyldelse af formålet.
Lodsejerne understøttede dette ved at afgive bindende proceserklæringer, hvor de forpligtede sig til at opretholde stiforløbet på frivilligt grundlag, og erklærede, at de var villige til at sikre adgangen gennem tinglyste deklarationer. Ligeledes anførte Lodsejerforeningens formand under sin partsforklaring, at stiforløbet blev åbent for offentligheden i marts 2005, ligesom han angav, at stiforløbet lige siden havde fungeret uden klager og på frivillig basis, hvilket dog blev bestridt af kommunen.
Afgørelsen ved Retten i Roskilde
Retten i Roskilde anførte i sine enstemmige præmisser bl.a., at:
”Der er under sagen ikke fremlagt nærmere oplysninger om, hvorfor den i fredningsforslaget fastsatte bræmme skal have en bredde på 25 meter fra klintekanten, ligesom der ikke er fremlagt oplysninger om, hvorvidt formålet med fredningen kan opnås ved en smallere bræmme. Retten bemærker i denne forbindelse, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i sin afgørelse for to matriklers vedkommende har begrænset bræmmens bredde til 10 meter af hensyn til lodsejernes mulighed for fortsat at kunne dyrke arealet bag bræmmen.
Da der således ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger, er retten ikke i stand til at afgøre, om fredningsafgørelsen på dette punkt er truffet efter en behørig afvejning af relevante hensyn, og at der ved afgørelsen er taget højde for sagsøgernes indsigelser, der var fremsat i forbindelse med fredningsprocessen og under denne sag. Retten har heller ikke mulighed for at afgøre, om fredningsafgørelsen er truffet på baggrund af mangelfulde oplysninger, eller om det udøvede skøn er åbenbart urigtigt.
…
Efter bevisførelsen lægger retten endvidere til grund, at trampestien under den frivillige og aftalebaserede ordning siden marts 2005 og frem til nu har været åben for offentlig adgang, og at stien alene ved en episode af helt forbigående karakter og på et afgrænset stykke ved en lodsejers private ejendom har været lukket for adgang.
Retten finder herefter, at der ikke er grundlag for at antage, at der fremadrettet ikke vil kunne sikres fri adgang for offentligheden til både trampestien og Stevns Klint gennem frivillige aftaler med lodsejerne, som det hidtil har været tilfældet. Retten bemærker i denne forbindelse, at der også ved en fredning af området er behov for en dialog mellem kommunen og de pågældende lodsejere, ligesom kommunen også ved en fredning af området vil være forpligtet til at forestå vedligeholdelsen af stien, hvilket ligeledes kræver et samarbejde med lodsejerne.
Henset, at der under sagen således ikke er fremlagt fornøden dokumentation, der understøtter nødvendigheden af fredningen for bevare og fremme naturtypen ”næringsfattigt kalkoverdrev”, og da offentlighedens adgang til området kan opnås gennem frivillige aftaler, er kriterierne for fredning, som disse skal administreres under hensyn til grundlovens § 73, ikke opfyldt. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om fredning er derfor ugyldig, hvorfor sagsøgernes principale påstand tages til følge.
Der er herefter ikke grundlag for retten til at påse, hvorvidt fredningen er tidsmæssig aktuel, eller hvorvidt den af Miljø- og Fødevareklagenævnet foretagne skønsafvejning er proportional.”
Miljø- og Fødevareklagenævnets fredningsafgørelse blev herefter af retten ophævet som ugyldig i sin helhed. Sagen var en tredommersag, og dommerne var enige om sagens udfald.
Byrettens dom er påanket til Østre Landsret, hvor sagen skal hovedforhandles i efteråret 2025.
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 16. marts 2012
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 16. marts 2012, angik en lignende problemstilling. Sagen angik Hillerød Kommunes beslutning om at ekspropriere dele af to landbrugsejendomme for at sikre Københavns Energi (KE) midlertidig råden over arealer til fire prøveboringer.
I denne sag havde Frederiksborg Amt allerede i 2006 givet tilladelse til fire prøveboringer, med en række betingelser, bl.a. at oppumpningen højst måtte udgøre 140.000 m³ grundvand, og at boringerne skulle udføres inden for to år. Miljøklagenævnet havde i 2008 stadfæstet tilladelsen.
I 2009 indgik KE frivillige aftaler med ejeren om etablering af boringerne samt råden over arbejds- og vejarealer. På trods af dette besluttede kommunen i november 2011 at gennemføre ekspropriation for at sikre KE en midlertidig råden over arealerne, indtil boringerne enten skulle gøres permanente eller nedlægges.
Ejeren klagede over ekspropriationen til Natur- og Miljøklagenævnet og gjorde gældende, at ekspropriationen var unødvendig, da KE allerede havde opnået den fornødne adgang gennem frivillige aftaler.
Natur- og Miljøklagenævnet lagde vægt på, at hjemlen til ekspropriation i vandforsyningsloven skal anvendes i overensstemmelse med grundlovens § 73, hvorefter ekspropriationen skal være lovlig, nødvendig og tidsmæssigt aktuel.
Formålet med ekspropriationen var at sikre KE midlertidig rådighed over arealerne til boringer, et formål, der allerede var opfyldt gennem de frivillige aftaler med ejeren. Da ekspropriationen derfor ikke tilførte KE yderligere retsbeskyttelse, fandtes nødvendighedsbetingelsen ikke opfyldt.
Nævnet bemærkede, at behov for beskyttelse af boringerne mod forurening måtte ske via miljøbeskyttelseslovens regler og ikke gennem ekspropriation. Kommunens tinglysning efter vandforsyningslovens § 43 kunne ikke påklages til nævnet, men måtte behandles af tinglysningsdommeren.
Perspektivering
Afgørelserne illustrerer, at frivillige ordninger kan udelukke behovet for ekspropriation. Et synspunkt, som følger direkte at nødvendighedskriteriet i Grundlovens § 36 om ejendomsrettens ukrænkelighed, og derfor er en af de bestemmelser i grundloven, som anvendes direkte i retssalene den dag i dag.
---oo0oo---
HOMANN Advokater rådgiver om alle aspekter af fast ejendom – herunder komplekse frednings- og ekspropriationssager. Kontakt gerne Advokat Nicolai Platzer Funder eller en af kontorets andre specialister for en vurdering af din sag og tilbud om bistand.